Professor Bruno Marques

Veja a análise da dissertação da prova discursiva do concurso da CGU para o cargo de Auditor Federal de Finanças e Controle – AFFC.

A dissertação da prova discursiva do concurso de Auditor da CGU (FGV) deveria ser redigida em até 90 linhas.

Inicialmente, o enunciado previa que:

“Do plano que adotardes sobre a discriminação da renda para o orçamento geral e para os dos estados, depende, senhores, a durabilidade ou a ruína da União, a constituição do país, ou a proclamação da anarquia, a honra nacional, ou a bancarrota inevitável.”

Rui Barbosa

Organização das Finanças Republicanas

(16/11/1890)

Hoje em dia, as finanças públicas são regidas por regras que prezam a justiça na arrecadação, eficiência na aplicação, transparência nas informações e rigor no controle das contas públicas (ABRAHAM, Marcus. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. 3. ed., 2020). E o orçamento público possui capital importância para o alcance de tais objetivos. Ressalta Ricardo Lobo Torres que a despesa e a receita são duas faces da mesma moeda, as duas vertentes do mesmo orçamento (TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18. ed., 2011).

O orçamento público no Brasil materializa-se em três leis orçamentárias – lei orçamentária anual (LOA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e lei do plano plurianual (PPA) -. que, em conjunto, revelam as políticas públicas adotadas pelo Estado para atender às necessidades fundamentais e os interesses da sociedade, de acordo com os objetivos do governante e as limitações financeiras que se impõem anualmente.

A propósito, no julgamento da ADI 4.048-MC, o então Ministro do STF Ayres Britto declarou sobre a lei orçamentária que, “no fundo, abaixo da Constituição, não há lei mais importante para o país, porque a que mais influencia o destino da coletividade”.

Considerando o processo orçamentário de elaboração, aprovação, execução e controle das leis orçamentárias, e especialmente à luz das disposições da Constituição Federal de 1988 e/ou da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), elabore um texto dissertativo abordando, de maneira concatenada, os seguintes tópicos:

  1. A conexão entre as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), tratando brevemente também sobre seus respectivos conteúdos e finalidades.
  2. O recente caminho no Brasil de um modelo de orçamento autorizativo para a adoção de um orçamento impositivo, tratando brevemente das últimas alterações constitucionais sobre o tema.
  3. Três princípios orçamentários que pressupõem a responsabilidade na gestão fiscal, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, tratando brevemente do conceito de cada um deles.
  4. As condições previstas na Constituição Federal de 1988 para aprovação de emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem.
  5. O processo previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal a ser adotado caso verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais.
  6. As finalidades do sistema de controle interno, previstas na Constituição Federal de 1988, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter de forma integrada.

Análise item a item

Primeiramente cabe salientar que a proposta de padrão de resposta foi elaborada pela equipe do Você Concursado, visto que a banca FGV não disponibilizou até o momento o padrão de resposta da questão.

Tópico 1: A conexão entre as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), tratando brevemente também sobre seus respectivos conteúdos e finalidades.

O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, conforme o art. 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública, conforme §1º do art. 165 da CF/88:

Art. 165. (…)

§1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados no PPA.

É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.

Art. 165. (…)

§2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro.

Art. 165. (…)

§5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.

Fonte: Constituição Federal de 1988 e site do site da Câmara dos Deputados (https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cursopo/planejamento)

Tópico 2: O recente caminho no Brasil de um modelo de orçamento autorizativo para a adoção de um orçamento impositivo, tratando brevemente das últimas alterações constitucionais sobre o tema.

A legislação e a execução prática do orçamento da União, no Brasil, consideram a despesa fixada na lei orçamentária como uma “autorização para gastar”, e não como uma “obrigação de gastar”.

Isso abre espaço para que o Poder Executivo não realize algumas despesas previstas no orçamento. Trata-se do chamado “orçamento autorizativo”, no qual parte das despesas pode ser “contingenciada”.

“Orçamento impositivo”, por sua vez, quer dizer que o gestor público é obrigado a executar a despesa que lhe foi confiada pelo Legislativo. Que apenas alguma coisa muito excepcional poderia liberá-lo desse dever.

As programações decorrentes de emendas parlamentares constituem o que se convencionou chamar de “orçamento impositivo”, uma vez que as despesas correspondentes são de execução obrigatória até determinado percentual da receita corrente líquida realizada no exercício financeiro anterior, salvo nos casos de ocorrência de impedimentos de ordem técnica.

Com as Emendas Constitucionais 100/ 2019 e 102/2019, tornou-se literalmente obrigatória a execução plena do Orçamento, e não apenas as provenientes de emendas parlamentares individuais ou de bancada.

O novo § 10 do art. 165 impõe à Administração, sem se limitar às emendas, o dever de executar obrigatoriamente as programações orçamentárias, para garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

§10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

Em seguida, o § 11 estabelece as exceções ao Orçamento impositivo, a fim de assegurar o equilíbrio fiscal.

§11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias:

I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;

III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

No que tange especificamente às emendas parlamentares, a CF preceitua:

§12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

Desse modo, a Constituição estabelece que o Poder Executivo deve executar as despesas previstas no orçamento referentes às emendas parlamentares. Caso não cumpra, deve apresentar justificativas, conforme previsto no §11.

Tópico 3: Três princípios orçamentários que pressupõem a responsabilidade na gestão fiscal, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, tratando brevemente do conceito de cada um deles.

Espera-se que o candidato apresente três princípios orçamentários (Unidade, Totalidade, Universalidade, Anualidade, Exclusividade, Especificação, Regionalização, Transparência, Não vinculação ou não afetação, equilíbrio orçamentário, legalidade, orçamento bruto, exatidão) relacionando-se cada um deles à responsabilidade na gestão fiscal.

Como exemplo, têm-se:

PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA

Este princípio relaciona-se com toda a atividade financeira, e demonstra que toda ação governamental deve ser transparente, inclusive a lei orçamentária. A concepção de transparência vem modificando-se, e determina-se que a divulgação de dados seja também passível de compreensão.

O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisem manipulá-lo.

O art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a transparência deva ser assegurada pelos seguintes mecanismos:

Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

Liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira em meios eletrônicos de acesso público;

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.

PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO

Presente na Lei de Responsabilidade Fiscal, este princípio aparece em seus artigos 1º e 4º, e sugere o equilíbrio entre receitas e despesas:

“A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”

PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

O princípio da pureza ou exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.

São ressalvados a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação de Receitas Orçamentárias – ARO, nos termos da lei.

Tal princípio pode ser relacionado ao art. 5º da LRF, uma vez que prevê a inserção de todas as despesas relativas à dívida pública:

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

§1º Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

Tópico 4: As condições previstas na Constituição Federal de 1988 para aprovação de emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem.

Nesse tópico, o candidato deve demonstrar conhecimento sobre o texto constitucional.

No que se refere às condições previstas para aprovação de emendas ao projeto de lei do orçamento anual, espera-se do candidato a citação dos seguintes aspectos:

Art. 166 (…) § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Ainda, a CF/88 traz algumas regras para as emendas individuais e de bancadas.

As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (§ 9 art. 166 da CF/88)

A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (§ 12 art. 166 da CF/88)

Por fim, a título de curiosidade, existem 4 tipos de emendas que os parlamentares podem apresentar ao projeto de LOA: individual, de bancada, de comissão e da relatoria. As emendas individuais são de autoria de cada senador ou deputado. As de bancada são emendas coletivas, de autoria das bancadas estaduais ou regionais.

Emendas apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado são também coletivas, bem como as propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas.

As emendas do relator são feitas pelo deputado ou senador que, naquele determinado ano, foi escolhido para produzir o parecer final sobre o Orçamento – o chamado relatório geral.

Há ainda as emendas dos relatores setoriais, destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento¹. Todas as emendas são submetidas à votação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).

Fonte: Agência Senado (Fonte: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/emendasao-orcamento)

Tópico 5: O processo previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal a ser adotado caso verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais.

Essa questão cobra, basicamente, a literalidade do art. 9º da LRF:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. 

§3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.         

§4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

§5º No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.

Tópico 6: As finalidades do sistema de controle interno, previstas na Constituição Federal de 1988, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter de forma integrada.

A questão cobrou o conhecimento acerca das finalidades constitucionais do sistema de controle interno:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

Impressões

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